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[지방자치 30년]읍면자치부터 광역연합까지, 맞춤형 자치의 시대는 올까

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작성자 황준영
댓글 0건 조회 1회 작성일 25-07-07 01:06

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“옥천군의 면 단위 자치 활동의 역사를 정리해보니 하나같이 다 (무엇인가를) 반대하는 운동인거예요. 왜 그런지 생각해보니 ‘우리에게 자치권한이 없기 때문이구나’라고 깨달았죠. 애초 할 수 있는 게 아무것도 없으니 최대한의 일이 ‘반대하는 것’밖에 없는 거에요.”
박누리 월간 <옥이네> 편집장이 지난달 27일 충남 홍성군 홍동면 홍성환경농업교육관에 모인 50여명 청중 앞에서 말했다.
농촌에는 주민 의사와 관계 없이 폐기물 처리장과 산업단지 등 기피시설이 들어서는 경우가 많다. 악화된 주거 환경에 그나마 있던 이들도 마을을 떠나고, 지방소멸 위기는 가속화된다. 주민들의 유해시설 반대 운동은 ‘지역 이기주의’로 곧잘 폄하되는 게 현실이다. 적극적으로 지역의 문제를 찾아 해결할 권리는 애초부터 주민 손에 쥐여져 있지 않다.
이날 행사는 ‘읍면 자치권 확보를 위한 풀뿌리 공동행동’(읍면자치 공동행동)이 주최한 읍면자치 학습회였다. 일본과 영국의 주민자치 사례를 배우고, 한국 실정에 맞는 읍면자치 모델을 찾으려는 목적이다.
읍면자치란 읍면 단위에서 주민이 직접 지역의 일을 결정하고 운영하는 지방자치의 한 형태이다. 주민들은 예산과 정책 권한을 갖고 지역 현안을 논의하고 결정한다. 단순히 행정에 참여하는 게 아니라 주민이 자치의 주체가 되어 지역 문제를 해결하는 방식이다.
지난 3월 결성된 읍면자치 공동행동에 하승수 공익법률센터 농본 대표도 참여하고 있다. 하 대표는 “읍면자치가 풀뿌리 민주주의 원리에 부합할뿐더러, 소멸 위기 농촌을 구할 해법”이라고 했다.
“읍면장은 시장·군수가 임명하니 이들은 지역 문제 해결보다 시장·군수의 눈치를 보기 바쁘죠. 주민에 책임을 지는 읍면장이 되려면 직선제든, 주민추천제든 주민이 임명 과정에 관여해야 합니다. 주민이 스스로 필요한 것을 결정하고 실행하려면 제일 필요한 게 자치권이니까요.”
지금은 생소하지만 우리는 이미 읍면자치를 경험한 적이 있다. 1948년 제헌헌법에 지방자치가 명시됐고, 1949년 지방자치법이 제정된 후 1952년 시읍면 의회가 구성됐다. 시읍면 의회는 1960년까지 3기나 구성됐고, 같은 해 시읍면장 직선제도 시행됐다. 당시 선출된 면장은 대부분 독립운동이나 사회운동을 했던 이들로, 마을에서 정신적 지도자로 존경받았다.
그러다 1961년 쿠데타로 집권한 박정희는 지방의회를 해산하고, 단체장을 모두 임명제로 바꿨다. 주민에 의해 선출된 면장은 1년 만에 쫓겨났고, 그 자리를 군인 출신들이 차지했다. 임명된 읍면장들은 마을 공동체와 단절됐다.
민주화 이후 1988년 지방자치법 개정, 1991년 민선 지방의회 부활, 1995년 단체장 직선제로 지방자치 제도가 부활했지만, 읍면자치는 되살아나지 못했다. 대신 시군구 자치로 대체됐다. 국내 시군구 평균 인구는 20만명이 넘는다. 평균 인구 기준으로 지방자치를 하는 국가 중 가장 ‘덩치’가 큰 편이다.
지방자치를 하기 위한 최소단위 행정구역의 규모가 커질수록 주민 권한은 작아진다.
황종규 동양대 공공인재학부 교수는 읍면자치 필요성을 세 가지로 들었다. 읍면은 주민이 얼굴을 알고 관계를 형성할 수 있는 공동체 단위이고, 작은 단위일 수록 주민 권한과 참여가 확대된다는 점이다. 또 자율적 기획과 실행을 통해 지역의 자존감과 행복이 형성된다고 했다. 작은 단위일수록 주민이 삶의 문제를 놓고 활발하게 토론하고, 직접 참여하고 실행해 결과를 만들어내면서 정치적 효능감을 높일 수 있다는 것이다.
황 교수는 동 지역의 주민자치회를 강화하면서 동시에 내년 지방선거부터 읍면 의회를 구성하는 시범사업을 추진해야 한다고 했다. “도시의 동 지역보다 농촌 지역에 자치권을 부여하는 게 상대적으로 정치적 효능감이 더 클 수 있다”는 얘기다.
한국의 지방자치 모델이 의회와 단체장이 대립하는 형태로만 획일화된 것도 지적했다. 이날 학습회에서 영국의 지방자치 모델을 사례로 거론했다. 기초자치단체를 일컫는 ‘지역 위원회(Disctrict Council)’의 기본 구조는 의회·집행부 통합 모형이다.
따로 단체장을 두지 않고, 의회가 임명한 수석행정관이 행정의 집행을 맡는 구조이다. 의원들은 동시에 여러 위원회에 적을 두고 관련된 집행부서의 행정을 관리감독한다. 영국을 비롯해 지방자치를 시행하는 여러나라에서 가장 많이 보이는 형태라는 게 황 교수의 설명이다.
지방자치의 핵심을 단체장이 아니라 의회로 보는 것인데, 국회가 국민의 민의를 대변하는 기구이듯, 지역 주민의 뜻을 대변하는 게 지방의회이기 때문이다. 헌법도 “지방자치단체에 의회를 둔다”(118조)고 명시하고, 지방자치단체장 선출 방식 등은 법률로 정하도록 했다. 법을 바꾸면 의회에서 능력있는 행정가를 단체장으로 임명하는 방식을 택할 수도 있다. 마치 기업 이사회에서 능력있는 경영자를 영입하는 것과 같다.
홍준현 중앙대 공공인재학부 교수도 지역 실정에 맞는 다양한 지방자치 구조가 필요하다고 했다. 인구가 적은 지역에는 지금 같은 대립형 구조보다 통합형이 더 낫다는 것이다. “대도시가 아닌 지역은 현재 상당 부분이 소멸 지역이고 그런 곳에서 정치적 대립 구조가 왜 필요할까요. 이런 지역은 의회·책임행정관통합형 구조를 두고 정말 유능한 행정 전문가를 초빙하면 되죠.”
한국도 2022년 지방자치법을 개정해 ‘기관구성 다양화’ 조항이 들어갔다. 하지만 지자체 형태를 주민투표로 결정해야 하는데 후속 법령이 마련되지 않은 상태이다.
작은 단위에서 읍면자치나 의회·집행부 통합 모형이 논의된다면, 그보다 큰 단위에서는 광역연합이 새로운 모델로 거론된다. 대표적인 게 2022년 지방자치법 개정으로 제도화된 특별지방자치단체이다. 두 개 이상 지자체가 교통·환경·환경·상수도·재난대응 등 공동 목적을 위해 광역적으로 행정사무를 처리할 필요가 있을 때 설치하는 조직이다.
홍 교수는 “생활권이 점점 확대돼 기존 행정구역이 의미를 잃고 있다. 권한을 중앙으로부터 얼마나 더 많이 받아 오느냐만 분권이라고 불렀지만 이젠 사람 위주의 생활 자치로 가야 한다”고 했다.
지방자치 개혁론이 나오는 배경에는 수도권 집중 현상과 인구 소멸 위기 가속화가 있다. 수도권 3개 시도 인구 비중은 51%에 달한다. 지역총생산도 수도권 비중이 2015년 비수도권을 앞질러 계속 격차가 벌어지고 있다. 인구감소와 지방소멸, 복잡한 행정수요 증가 등 급격한 환경 변화에도 지방자치 구조만 30년간 변화 없이 유지되며 주민 불편이 커지고 지역경쟁력이 떨어졌다는 문제 의식이 커졌다.
행정통합을 추진하는 지자체들도 수도권 일극체제에 대응하는 경쟁력 강화를 주요한 통합의 목적으로 내세운다. 현재 통합 추진에 가장 적극적인 곳은 대전과 충남이다. 대전시와 충남도는 지난해 11월 행정구역 통합 선언 이후 민관협의체를 구성해 ‘대전충남특별시 설치 및 경제과학수도 조성을 위한 특별법’ 초안을 마련하고, 주민설명회를 진행 중이다. 두 시도는 주민설명회가 마무리되면 연내 특별법 제정을 통해 내년 7월 통합 지자체를 출범시킨다는 구상이다.
행정통합 논의의 성패는 주민 공감대 형성과 새 정부의 행정체제 개편 방향이 좌우할 것으로 보인다. 육동일 한국지방행정연구원장은 “지방자치 실시 이후 인위적 행정구역에 갇힌 자치단체 간 협력 부재는 행정력 낭비와 비효율의 근원이 되고 있다”면서도 “행정체제 개편이라는 어렵고 민감한 과제를 지역민의 공감대 형성을 생략한 채 정치권과 단체장이 밀어부치는 것은 실패 가능성이 크다”고 했다.
이재명 대통령은 국가균형발전 공약으로 수도권, 동남권, 대경권, 중부권, 호남권으로 묶는 ‘5극 초광역권 특별지방자치단체’ 구성과 지역 주도 행정체계 개편을 공약했다. 행정체계 개편을 위한 범부처 통합 태스크포스 구성과 로드맵 마련을 통해 주민 의사를 반영한 지역 주도 지자체 통합방안을 마련하겠다는 것이다.
육 원장은 “지금 자치분권과 국가균형발전은 중대한 전환기에 놓여 있다”며 “이 대통령이 공약한 5극·3특(5대 초광역권·3대 특별자치도)이라는 균형발전 전략에 따라 정권 초반 구체적 정책과제들이 체계적으로 제시돼 국민적 공감대를 받느냐에 따라 성패가 결정될 것”이라고 했다.
경성 주택 탐구생활최지혜 지음혜화1117 | 556쪽 | 3만5000원
삶의 질은 의외로 ‘자잘한 것’이 좌우한다. 1900년대 초 경성 주택의 평면·동선 등 ‘굵직한’ 구조에 집중하는 기존 연구에 미술사학자 최지혜가 만족하지 못했던 이유다.
그는 내부가 궁금했다. 백 년 전 조선 사람들은 어떤 재료로 집을 마감하고 어떤 가구를 놓았을까.
건물의 내부 배치는 ‘누가 살고 있느냐’에 따라 달라진다. 그래서 자료도 적다. 근대 건축 실내 재현전문가이기도 한 저자는 1920~1940년대 잡지, 신문, 문학작품에서 경성의 집안 풍경을 길어 올린다.
조선인 거주지 북촌에는 기와집 형태의 도시한옥이 밀집했다. 철근과 시멘트로 뼈대를 만든 집은 문화주택이라 불렸다. 새로운 것에 ‘문화’라는 말을 붙이는 게 유행하던 때였다.
전통적인 가옥 구조를 얼마나 유지할지가 당대의 숙제였다. 온돌은 “이만한 난방법이 없다”며 안고 가려는 이들이 많았다. 방과의 거리가 먼 부엌, 밖으로 노출된 변소 등은 개선 대상으로 꼽혔다. 집의 체면을 대표하던 장독대를 어디에 둘지도 골치였다.
신발장과 우산꽂이가 놓인 현관과 소파와 같은 장의자 등으로 꾸민 응접실이 새로 유행했다.
남녀로 나뉘어 따로 밥을 먹지 않고, 다 같이 둘러앉아 식사하게 되며 가구도 변했다. 1~2인용 소반이 아닌 다인용 식탁이 사용되기 시작했다.
우리에게 익숙한 집의 모습이 언제, 어떻게 형성된 것인지를 알 수 있다. 소위 ‘있는 자’들의 집이 기록에 남기에, 저자는 “건축주 대부분이 일본인이라 조선인의 생각을 충분히 알 수 없는 점이 아쉽다”고 말한다. 친일 행적자의 집을 소개할 때는 그 사실을 짚는 걸 잊지 않는다.
우리는 작가를 출판합니다지크프리트 운젤트 지음 | 한미희 옮김유유 | 616쪽 | 3만3000원
주르캄프는 헤르만 헤세, 베르톨트 브레히트, 발터 베냐민 등 독일을 대표하는 작가와 사상가들을 발굴한 유명 출판사다. 시대정신을 담은 책들을 펴내며 독일 지성의 산실 역할을 해왔다. 저자인 지크프리트 운젤트는 설립자인 페터 주르캄프에 이어 1959~2002년 주르캄프를 이끌었다.
출판인은 역할 갈등을 겪는다. 아직 빛을 보지 못한 훌륭한 작가를 찾아내고 그들의 책을 펴내는 건 공적 역할에 가깝지만, 출판사 역시 하나의 기업이므로 ‘이게 돈이 되는지’ 생각하지 않을 수 없다. 저자는 “우리는 우리가 만들고 싶은 책을 만들 수 있는 능력을 기르고자 한다”고 말한다.
브레히트의 말을 빌려 책은 ‘신성한 상품’인 점을 강조한다. 책은 판매돼야 하는 상품인 동시에 작가의 창의성을 담은 작품이라는 것이다.
책은 6부로 구성되는데 크게 세 갈래로 나눌 수 있다. 1부에선 문학 출판인의 과제를, 2~5부에선 각각 헤세·브레히트·라이너 마리아 릴케·로베르트 발저와 출판인의 이야기를 담았다. 6부는 직업으로서의 출판인에 관한 내용이다.
아직까지도 전 세계 독자들에게 사랑받는 저서를 남긴 작가들의 인간적 면모를 엿볼 수 있다.
이들은 각기 다른 방식으로 출판인과 교류했다. 헤세는 출판인들과 우호적 관계를 유지했으나 고집을 꺾지 않았고, 브레히트는 이미 출간된 작품도 수정을 요구하기도 했다.
‘책이 아니라 작가를 출판한다’는 건 저자의 출판 철학이었다. 집요하게 작가를 설득하고, 때론 냉정하게 작품을 판단하며, 직원들의 경제적 운명을 책임지기도 한 저자의 이야기는 곧 주르캄프의 역사이기도 하다.
책은 출판의 의미에 대해 고찰하게 한다. 무심코 지나쳤던 책 표지 하단의 출판사 이름을 한번 더 눈여겨보게 한다. 헤세는 저자에게 보낸 편지에서 이같이 적었다. “출판인은 시대와 함께 가야 한다. 그러나 단순히 시류를 따라가면 안 되고, 시류가 품위가 없는 경우 시류에 저항할 수도 있어야 한다.”

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